Vagter patruljerer foran Id Kah moskeen i byen Kasgar i Xinjiang. Foto: Human Rights Watch
Den 30. december sad Europas ledere, som så mange af os har gjort det seneste år, og vinkede ind i et webcam. Den tyske kansler Angela Merkel smilede let, Frankrigs præsident Emmanuel Macron nøjedes med hurtigt at hæve hånden, og præsident for EU-Kommissionen Ursula von Der Leyen valgte at tage begge hænder i brug.
Fra den anden ende af verden vinkede Kinas præsident Xi Jinping igen.
De magtfulde mennesker havde dagene inden brugt en del tid på videolink for at nå at forhandle en investeringsaftale på plads inden årsskiftet.
Det var lige akkurat lykkedes. Og det var ifølge Ursula von der Leyen “en vigtig miliepæl” for EU¨s forhold til Kina:
“Det vil give hidtil uset adgang til det kinesiske marked for europæiske investorer, hvilket vil gøre vores virksomheder i stand til at vokse og skabe jobs”, forklarede den vinkende kommissionsformand.
I den anden ende af videoforbindelsen brugte Xi Jinping lejligheden til at opfordre til dialog, gensidig tillid, stærkere samarbejde og en ordentlig måde at håndtere de forskelligheder, der nu engang er mellem EU og Kina.
Aftalens timing var påfaldende. Efter syv års forhandlinger, hvor tingene ikke har flyttet sig synderligt, faldt det hele på plads i al hast midt i juleferien, kort tid inden Joe Biden skulle indsværges som præsident. Alt imens piplede det frem med chokerende historier fra den kinesiske Xinjiang-provins, hvor millioner af mennesker fra det muslimske mindretal uighurerne undertrykkes, overvåges og interneres i lejre, hvor de tvinges til at arbejde. Mange har kritiseret aftalen, men ifølge EU-Kommissionen er aftalen ikke en blåstempling af de forhold. Tværtimod skal aftalen ses som et værktøj, der kan “udrydde tvangsarbejde”, lod kommissionsformand Von der Leyen forstå.
“Den vil forpligte Kina på ambitiøse principper om bæredygtighed, gennemsigtighed og ligebehandling”, fortalte hun og henviste blandt andet til, at Kina skriver under på, at de vil leve op til konventioner, der forbyder tvangsarbejde.
Ved at haste en aftale igennem og ikke handle konkret over for de seriøse og vedvarende krænkelser af menneskerettighederne, risikerer EU at underminere sin troværdighed som en global spiller inden for menneskerettighederne
I den pressemeddelelse, der blev sendt ud i forbindelse med den nye aftale, skrev EU-Kommissionen tre gange, at aftalen bygger på EU’s “værdibaserede” tilgang til handel. Det blev markeret så grundigt, at det undrer de eksperter, Danwatch har talt med. EU ser godt nok handel som et af de stærkeste våben til at få andre lande til at efterleve europæiske værdier, men med investeringsaftalen lader der til at være mere på spil.
Som den anerkendte Harvard-professor Dani Rodrik skriver, understreger aftalen “et fundamentalt spørgsmål til den post-pandemiske verdensorden”:
“Hvordan håndteres strategiske og økonomiske relationer mellem stormagter, der institutionelt og politisk er meget forskellige? Og i særdeleshed, kan demokratier forblive tro mod deres værdier, samtidig med at de handler med Kina?”
Med andre ord: Står vi til at tabe eller vinde mest ved at handle med Kina, og kan det virkelig stoppe tvangsarbejde?
Som aftalen ser ud lige nu, er svaret fra Europa-Parlamentet, der skal godkende den, et rungende nej. Alligevel er aftalen værd at opholde sig ved, for meget kan ændre sig, og den siger en hel del om EU’s forhold til resten af verden.
Lad os begynde ved at se på, hvad der rent faktisk står i aftalen, der først er blevet lagt frem i sidste uge.
Aftalen vil helt overordnet give virksomheder fra EU en bedre adgang til det kinesiske marked, og virksomheder fra Kina en bedre adgang til det europæiske marked. For eksempel vil visse europæiske virksomheder bedre kunne få fremstillet telefonudstyr eller medicinsk udstyr i Kina.
Samtidig fjerner aftalen en række forhindringer inden for en række udvalgte industrier, hvor europæiske virksomheder lige nu bliver begrænset eller må kæmpe på ulige vilkår med kinesiske virksomheder. Det er blandt andet inden for elbiler, sundhedsydelser og finansielle ydelser.
Hvis en europæisk virksomhed i dag skal investere på det kinesiske marked, skal virksomheden blandt andet indgå i et partnerskab med en kinesisk virksomhed og dele deres teknologi med de kinesiske myndigheder. Det er nogle af de regler, man vil fjerne.
Det er selve den økonomiske del af aftalen. Den værdimæssige del handler om at få Kina til at ratificere eller efterleve en række aftaler:
Selve princippet er, at ingen af parterne skal kunne bruge dårlige arbejdsvilkår eller forurenende produktion til at skabe et marked med lave priser, der kan tiltrække investeringer.
Aftalen er forhandlet på plads af EU-Kommissionen og indgået “in principle”, hvilket vil sige, at den nu skal gennemskrives af EU-Kommissionens jurister og derefter til godkendelse i Europa-Parlamentet. Her er der et flertal, der vil stemme aftalen ned, som den ser ud lige nu.
Det er noget EU brander sig med, og det er en del af selvforståelsen i EU
Hvis man skal forstå, hvorfor EU forsøger at påvirke Kina ved at handle med dem, skal vi 11 år tilbage i tiden og en tur til Sverige, der dengang havde EU’s formandskab .
Her stod Sveriges daværende statsminister Fredrik Reinfeldt og gav hånd til Sydkoreas daværende præsident Lee Myung-bak. Håndtrykket markerede, at EU og Sydkorea var blevet enige om en handelsaftale, som parterne selv mente var “den perfekte model” for andre aftaler af den slags i fremtiden.
Som noget helt nyt indeholdt handelsaftalen et afsnit om bæredygtig udvikling, hvor der blandt andet stod, at Sydkorea skulle tilslutte sig ILO’s konventioner om rettigheder for arbejdstagere. Kapitlet blev kaldt Trade and Sustainable Development eller bare TSD.
“Lige siden handelsaftalen mellem EU og Sydkorea, har EU inkluderet den her slags kapitler i alle handelsaftaler. Det er noget EU brander sig med, og det er en del af selvforståelsen i EU”, fortæller Caroline Bertram, der skriver ph.d på Københavns Universitet om, hvordan EU bruger handelspolitik som et udenrigspolitisk værktøj.
Logikken er til at følge: EU arbejder for en mere bæredygtig verden, men normalt er det svært at få et andet land til at opføre sig, som EU gerne vil have det til. Derfor hjælper det at have en rigtig stor gulerod i form af en handelsaftale, der kan give vækst og arbejdspladser.
Først i 2015 trådte aftalen med Sydkorea endelig fuldt i kraft. Samme år blev “de europæiske værdier” et af tre nøgleprincipper i EU’s nye handelsstrategi “Trade for all”.
Handelsaftaler skulle bruges som “løftestang” til at fremme de europæiske værdier rundt om i verden, stod der i strategien. For eksempel skulle handelspartnere sørge for ordentlige standarder på arbejdsmarkedet, så arbejdere havde retten til at organisere sig, og børnearbejde blev afskaffet.
“Strategien understregede den nye retning som handelspolitikken skulle tage, og det har sat EU på en kurs der er svær at afvige fra”, fortæller Caroline Bertram, der forventer, at bæredygtighed også vil spille en rolle, når EU kommer med ny handelsstrategi senere i år.
Mens logikken er relativ enkel, så opstår der langt flere spørgsmål, når man ser på, hvor effektiv strategien rent faktisk har været.
Siden EU’s handelsaftale med Sydkorea blev indgået, har der været en lang række sager, der stiller spørgsmålstegn ved, om koreanerne rent faktisk indfører ordentlige standarder på deres arbejdsmarked, som de har lovet. Arbejdstageres rettigheder er på nogle områder blevet svækket, og Sydkorea mangler fortsat at ratificere flere af ILO’s grundlæggende konventioner.
FAKTA
En række menneskerettighedsorganisationer har især kritiseret fængslingen af Han Sang-gyun, der var leder af Korean Confederation of Trade Unions (KCTU), der bedst kan beskrives som Sydkoreas svar på LO. Han Sang-gyun blev anholdt for at have arrangeret en række offentlige demonstrationer som en reaktion på, at arbejdstageres rettigheder var blevet svækket.
I slutningen af 2018 mente EU-Kommissionen, at nu havde koreanerne haft tid nok og besluttede at aktivere den mekanisme, der skulle håndtere eventuelle tvister om TSD-kapitlet.
“Sydkorea så det som noget, man skulle stræbe efter, men som ikke var bindende. I EU så man det som noget, der, 10 år efter aftalen blev indgået, burde være på plads”, fortæller Caroline Bertram.
Ifølge mekanismen skal parterne først se, om de kan finde en løsning gennem en række konsultationer. Da det ikke lykkedes, gik sagen videre til et ekspertpanel, der kom med deres konklusioner for få dage siden, d. 20. januar 2021. Panelet giver på EU ret på det overordnede plan: Det sydkoreanske styre har ikke sikret, at deres befolkning har den fulde ret til at organisere sig, og der har været en række problemer, som de nu er blevet bedt om at få styr på. Og det fejrer kommissionen som en sejr:
“Panelets dom viser effektiviteten af vores samarbejdsbaserede tilgang til handel og bæredygtig udvikling”, lyder reaktionen fra EU’s handelskommissær Valdis Dombrovskis i en pressemeddelelse.
Det er dog ikke alle, der mener, det er en sejr, at EU efter ti år nu får Sydkorea til at gå i gang med at forbedre arbejdstageres rettigheder.Og på et ret væsentligt punkt har EU ikke fået ret. Panelet mener ikke, at Sydkorea har været for langsom til at ratificere ILO’s grundlæggende konventioner:
“Sproget og forpligtelserne i aftalen har simpelthen været for vage på det område”, forklarer Caroline Bertram.
Det er bekymrende for EU, da der i det foreløbige udkast til en investeringsaftale med Kina, bliver brugt de samme formuleringer om, at parterne skal “gøre en fortsat og vedvarende indsats” for at tilslutte sig ILO’s konventioner.
“Mange af de her bæredygtighedskapitler ligner hinanden, så det kan blive et gennemgående problem i fremtiden”
Forsøget med at påvirke rettigheder i Kina gennem handel og investeringer bygger altså på en overordnet strategi, hvor der er en række fortilfælde med varierende succes, Lige netop med Kina foregår spillet dog på et lidt andet niveau.
Kina er større og stærkere end alle andre lande, bortset fra USA, EU har lavet aftaler med. Det er en konkurrent, der til dels har opnået sin økonomiske magt gennem de forhold på arbejdsmarkedet, som investeringsaftalen skal ændre på.
Kina er da også blevet udråbt som den helt store vinder i forhandlingerne. På trods af megen kritik og problemer med menneskerettighederne, lykkedes det kineserne at lande en aftale, hvor vægten på bæredygtig udvikling er svagere end i andre aftaler. Og det skete endda kort inden, at Joe Biden, som ville koordinere sin Kina-politik med EU, blev indsat som præsident i USA.
I flere medier har folk, der har siddet med til forhandlingerne, dog fortalt, at Kina i december kom med store indrømmelser, når det kom til at sikre arbejdstageres rettigheder.
“Kina har været klar til at komme med indrømmelser for at få så stor en aftale, men det er også et værktøj til at sætte gang i indenlandske reformer”, siger Yang Jiang, der er seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS), hvor hun forsker i forbindelsen mellem reformer i Kina og landets udenrigsøkonomiske politik.
Hun forklarer, at det kinesiske styre før har brugt internationale aftaler til at sætte skub i de nationale reformer. Det kan vi for eksempel se, hvis vi tager tidsmaskinen til Washington en aprildag i 1999.
Denne dag stod Kinas daværende premierminister Zhu Rongji side om side med USA’s daværende præsident Bill Clinton. Den kinesiske premierminister var på en charmeoffensiv, fordi Kina gerne ville være medlem af verdenshandelsorganisationen WTO.
Ved et pressemøde sagde Zhu Ronji helt åbent, at et medlemskab af verdenshandelsorganisationen WTO kunne være med til at drive indenlandske økonomiske reformer. Og sådan blev det: Kina blev i 2001 medlem af WTO, den kinesiske økonomi blev reformeret, omfavnede globaliseringen og startede sin kurs mod at blive en socialistisk markedsøkonomi.
Ifølge et indlæg af den indiske forsker Antara Ghosal Singh i The Diplomat er det stadig den overordnede ide, at WTO-reformer skal forbindes med Kinas nationale politik. Strategien fra det kinesiske styre er at forme prioriteterne i WTO, så de passer med Kinas langsigtede interesser “og på den måde omforme eksternt pres til intern motivation”.
“Når det er svært at få gennemført økonomisk reformer, har det kinesiske styre altså før brugt presset fra det internationale miljø”, tilføjer Yang Jiang.
“Kina har godt nok understreget, at det er et udviklingland og vil behandles anderledes, så det ikke mister sin fordel, men der er også en reformagenda lige nu, hvor man vil omstrukturere økonomien og ændre på det gamle mønster, hvor man var afhængig af meget hårdt manuelt arbejde, forurenende produktion og ineffektive investeringer”, fortæller Yang Jiang.
Hun understreger også, at Kina i 2013 formelt afskaffede de genopdragelseslejre, folk blev sendt til uden rettergang for at arbejde, og at Kina har skærpet deres krav til virksomheder om de sociale forhold for medarbejderne. Det ervæsentlige skridt i retningen af at afskaffe tvangsarbejde i Kina, så handelsaftalen er “ikke i fuldstændig uoverensstemmelse” med den nuværende udvikling i landet, siger Yiang Jang.
På trods af at Kina på mange måder kan være på rette spor, er der særligt to steder, hvor der er en meget alvorlig udvikling, der giver det stik modsatte signal, og kan sætte en stopper for en endelig handelsaftale: Hong Kong og Xinjiang.
I Hong Kong slår det kinesiske styr hårdt ned på pro-demokratiske demonstranter. Den 21. januar vedtog Europa-Parlamentet en resolution, hvor de kritiserer “krænkelser af menneskerettighederne i Hong Kong”. I resolutionen kritiserer parlamentet, at Europa-Kommissionen ikke har fulgt deres anmodning om at bruge forhandlingerne om investeringsaftalen til at sikre Hong Kongs autonomi.
“Ved at haste en aftale igennem og ikke handle konkret over for de seriøse og vedvarende krænkelser af menneskerettighederne, risikerer EU at underminere sin troværdighed som en global spiller inden for menneskerettighederne”, står der i resolutionen.
I den kinesiske Xinjiang provins bliver det muslimske mindretal uighurerne undertrykt i en grad, så de amerikanske myndigheder kalder det folkemord og forbrydelser mod menneskeheden. Uighurerne bliver udsat for total overvågning i provinsen, og der er så mange millioner af dem, der er blevet interneret i særlige “genopdragelseslejre”, at man ikke har set noget værre siden anden verdenskrig.
Vagter patruljerer foran Id Kah moskeen i byen Kasgar i Xinjiang. Foto: Human Rights Watch
Investeringsaftalen har ingen direkte passus om menneskerettigheder, men flere rapporter viser, hvordan uighurerne i og uden for lejrene bliver tvunget i arbejde under forhold, der ikke stemmer overens med ILO’s konventioner. Og det er netop ILO’s konventioner, Kina har lovet at skrive under på.
Fra et kinesisk perspektiv handler det dog om noget lidt andet, navnligt en kamp mod ekstremisme og terrorisme, siger Ying Jiang fra DIIS. Eller sådan vil det kinesiske styre gerne have det til at fremstå:
“Det bliver en kamp på ord. Det er svært at få lov til at besøge lejrene, og det kinesiske styre mener ikke, at det, der foregår i lejrene, er tvangsarbejde, men kalder det i stedet for ‘erhvervsfaglig træning’”, uddyber Yang Jiang.
Udviklingen i Xinjiang og Hong Kong har fået europaparlamentarikere til at kritisere, at aftalen bliver indgået netop nu, og på tværs af parlamentet lyder det, at man ikke vil stemme for handelsaftalen, som den ser ud nu.
“Med alt det der sker, mener mange ikke, at Kina har handlet i “aftalen ånd”. I andre aftaler har EU-Kommissionen lagt vægt på tidlig implementering. Det så man med handelsaftalen med Vietnam, der trådte i kraft i august 2020, hvor Vietnam på forhånd igangsatte arbejdet med at leve op til deres bæredygtighedsforpligtelser. Det ser ikke ud til at være tilfældet med Kina”, forklarer Caroline Bertram.
På den anden side er logikken i Europa-Kommissionen, at det ikke giver mening at spørge om noget, som Kina ikke vil give. Hvis Kina alligevel ikke vil gå med til at skrive en klausul om menneskerettigheder ind i aftalen, så er det måske bedre at have en mildere formulering om, at det for eksempel er noget, man løbende skal diskutere i en underkomité.
En lignende holdning har den danske regering gjort sig til fortaler for:
“Investeringsaftalen er den mest ambitiøse bilaterale aftale, Kina hidtil har indgået. Der er ikke tale om, at EU ’belønner Kina’, men om at EU udvider værktøjskassen for bedre at kunne varetage vores værdier og interesser over for Kina”, har udenrigsminister Jeppe Kofod skrevet til Politiken om aftalen.
Uenighederne afspejler også en grundlæggende konflikt om, hvad handel- og investeringsaftalerne er til for. Skal de først og fremmest styrke samhandlen, mens bæredygtigheden kommer i anden række, eller skal man se handel og bæredygtighed som to ben med samme betydning.
Udadtil minder EU-Kommissionen om, at det først og fremmest er en investeringsaftale, og at man skal passe på med at politisere aftalen.
“Selvom vi synes, det er meget vigtigt at engagere sig i for eksempel at ratificere ILO-konventioner, og at arbejde med andre lande for at sikre, at en praksis såsom tvangsarbejde bliver udryddet, tror vi ikke på, at EU kan opnå det mål alene på basis af, hvad partnere er villige til at forpligte sig på i en aftale”, sagde kommissionens chefforhandler Maria Martin-Prat ved et webinar d. 27. januar.
Over for den holdning står Europa-Parlamentet, der bruger menneskerettigheder, mangler i kapitlet om bæredygtighed og den politiske situation i Kina som argument for ikke at stemme aftalen igennem.
Det er stadig usikkert, om de venlige vink på zoom-mødet d. 30. december vil blive omsat til håndtryk og en godkendt aftale. Selv hvis det sker, går der mange år, før vi ved, om det vil hjælpe med at stoppe tvangsarbejde i Kina. Men man skal nok ikke forvente, at de europæiske værdier kan eksporteres til Kina.
“Handels- og investeringsaftaler kan ikke transformere Kina til en markedsøkonomi i stil med Vesten eller gøre det til et demokrati”, som Harvard-professoren Dani Rodrik skriver.
Det var ham, der i indledningen til den her historie spurgte, hvordan demokratier kan være tro mod deres egne værdier, samtidig med at de handler med Kina. Han svarer selv på spørgsmålet.
Han mener ikke, at EU helt skal droppe sit fokus på menneskerettigheder, når de handler med Kina, men at det handler om at sætte nogle mere begrænsede mål, der er mere realistiske at opnå. To mål er altoverskyggende for de regler, der skal regulere handel og investeringer med Kina, mener Rodrik:
“Målet bør være at opretholde og beskytte Vestens egne værdier frem for at eksportere dem”, argumenterer Rodrik.
Om det er muligt eller ambitiøst nok for EU vil tiden vise.
Jonathan Tybjerg