På et helt grundlæggende punkt har det danske embedsværk taget fejl af de europæiske regler for våbeneksport.
Imens er sager om våbeneksport til blandt andet de kampfly, Israel nu bruger til at bombe i Gaza, blevet godkendt efter en praksis, som juridiske eksperter har kritiseret for at være i strid med reglerne, fordi der ikke bliver foretaget nogen konkret vurdering af slutbrugeren, inden der bliver givet tilladelse til eksport. Og Folketinget har fået forkerte oplysninger.
Det kan Danwatch i dag afdække i samarbejde med Dagbladet Information.
Inden de danske myndigheder giver tilladelse til eksport af våben eller militært udstyr, er de forpligtede til at foretage en vurdering af otte kriterier – heriblandt risikoen for, at udstyret “kan” ende med at blive brugt til at begå krigsforbrydelser. Hvis der er en “klar” risiko for det, må de danske myndigheder ikke tillade eksporten.
Det fremgår af EU’s fælles regler for våbeneksport, der trådte i kraft i 2008.
Men tilsyneladende har de danske myndigheder været af den opfattelse, at de ikke havde en skarp forpligtelse til at følge reglerne.
Over for Danwatch og Information har embedsmænd i Udenrigsministeriet gentagne gange givet udtryk for, at reglerne ikke er juridisk bindende. Og det samme har Justitsministeriet oplyst til Folketinget.
“Rådets fælles holdning indeholder ikke-bindende fælles regler for våbeneksport i EU”, skrev daværende justitsminister Mattias Tesfaye (S) i maj 2022 i et svar til Folketingets Europaudvalg, der også var underskrevet af en kontorchef i Justitsministeriet og blev oversendt til Folketinget af daværende udenrigsminister Jeppe Kofod (S).
Det er imidlertid ikke korrekt. I en “berigtigelse”, som justitsminister Peter Hummelgaard (S) i al ubemærkethed har oversendt til Folketingets Europaudvalg sidste år, erkender han, at Folketinget har fået forkerte oplysninger.
“Rådets fælles holdning er således juridisk bindende”, skriver ministeren i svaret.
Den erkendelse kom i forlængelse af en tre måneder lang udredning, som Justitsministeriet og Udenrigsministeriet måtte sætte i gang sidste år, da Danwatch og Information stillede spørgsmål til lovligheden af de danske myndigheders praksis og gjorde opmærksom på, at EU-reglerne er juridisk bindende.
Fejlen vækker kritik fra menneskeretsorganisationen Amnesty International.
“Det er uforståeligt, at der synes at have været tvivl om, hvorvidt EU-reglerne er juridisk bindende for Danmark, for det ér de”, siger Martin Lemberg-Pedersen, chef for politik og samfund i Amnestys danske afdeling.
Han understreger, at alle de danske myndigheder, der er involveret i den militære eksportkontrol, bør være bevidste om deres ansvar for at foretage grundige undersøgelser af risikoen for krigsforbrydelser og menneskerettighedskrænkelser, når der gives tilladelse til eksport.
Også Graham Butler, professor i EU-forfatningsret ved Syddansk Universitet, har svært ved at forstå, hvordan det danske embedsværk kunne komme frem til den konklusion, at reglerne ikke var bindende.
“Reglerne har været juridisk bindende fra dag ét”, siger han.
Det vidste de danske myndigheder også godt, dengang reglerne blev vedtaget. Faktisk havde de selv arbejdet for, at det skulle blive tilfældet. Det fremgår af en rapport, som Udenrigsministeriet udgav i samarbejde med bl.a. Justitsministeriet i 2009.
“Danmark har løbende støttet, at EU’s adfærdskodeks for våbeneksport styrkes og gøres juridisk bindende. Dette blev opnået ved vedtagelsen af en Fælles Holdning i december 2008 om Fælles Regler for kontrol med eksport af militærteknologi og udstyr”, skrev ministerierne i rapporten.
Men efterfølgende gik den viden altså i glemmebogen.
Hos Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) har
seniorforsker Giovanna Maletta ikke tidligere hørt om lande, der opfatter EU’s regler om våbenhandel som ikke-bindende.
“Så vidt jeg ved, betragter alle andre EU-lande reglerne som juridisk bindende, og det er de selvfølgelig også”, siger Giovanna Maletta, der er seniorforsker og direktør for SIPRI’s afdeling for våbenkontrollovgivning.
Hun forklarer, at EU netop ønskede bindende regelsæt for våbenhandel, da reglerne blev vedtaget af EU-Kommissionen i 2008. Indtil da havde EU kun haft et sæt etiske retningslinjer, som det var frivilligt for medlemslandene at følge.
“Hele formålet med EU’s regler om våbenhandel var at gøre reglerne juridisk bindende og sikre, at reglerne fik væsentlig mere legitimitet”, siger Giovanna Maletta.
Af samme grund mener den svenske specialist i våbenkontrollovgivning, at det er meget problematisk, hvis enkelte EU-lande behandler reglerne som ikke-bindende.
“EU-lande, der ikke betragter EU’s regler som juridisk bindende, risikerer at underminere legitimiteten af de standarder, som reglerne bygger på”, siger hun.
I et svar til Danwatch og Information hævder Udenrigsministeriet, at “spørgsmålet om den juridiske karakter af EU’s fælles holdning” ikke har påvirket ministeriets sagsbehandling.
Men et folketingssvar fra 2017 tyder på, at de danske myndigheder har troet, at de havde mulighed for at fravige reglen om, at der altid skal gives afslag på eksport, hvis der foreligger en “klar risiko” for, at det kan ende med at blive brugt til krigsforbrydelser eller intern undertrykkelse.
I forlængelse af Informations afdækning af, at de danske myndigheder havde tilladt eksport af avanceret masseovervågningsteknologi til sikkerhedstjenesterne i bl.a. Saudi-Arabien og De Forenede Arabiske Emirater, der er kendt for at overvåge og fængsle menneskeretsaktivister, bad daværende folketingsmedlem Nikolaj Villumsen (EL) den daværende udenrigsminister Anders Samuelsen (LA) om at “oversende de politisk fastsatte principper for Udenrigsministeriets tilgang til eksport af våben og dual-use produkter”.
I svaret skrev ministeren, at Udenrigsministeriet “som udgangspunkt” vil “udtale sig imod eksport, såfremt der vurderes at foreligge en klar risiko for, at et givent produkt kan bidrage til intern repression eller alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret”. Men altså kun “som udgangspunkt”.
Et forbehold, der åbner for at gøre undtagelser. Den praksis har Udenrigsministeriet haft siden 2014, hvor det “blev besluttet at gå bort fra en mere restriktiv tilgang” til implementering af EU-reglerne, lød det i svaret.
Formuleringen “som udgangspunkt” går igen i et officielt pressesvar, som Udenrigsministeriet sendte til Information i februar 2017. Men EU-reglerne fastslår altså, at der “skal” gives afslag, hvis der foreligger sådan en “klar risiko”.
Eftersom reglerne er juridisk bindende, er der ikke plads til at fravige dem i de sager, hvor det måtte være i regeringens politiske interesse, forklarer Graham Butler fra Syddansk Universitet.
“At de danske myndigheder nu anerkender den juridiske forpligtelse bør føre til en strammere proces fremover”, siger han.
Graham Butler understreger dog samtidig, at reglerne er indrettet på en måde, så medlemslandene selv har et vist fortolkningsrum til at vurdere, hvornår risikoen er “klar” – og dermed for stor til, at en eksport kan tillades.
Og da der er tale om et regelsæt, der hører under EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik, har EU-Kommissionen ikke mandat til at skride ind over for eventuelle brud på reglerne, ligesom EU-Domstolen heller ikke har mandat til at fastslå, at Danmark har overtrådt EU-retten.
“Så der er masser af plads til, at Danmark kan foretage vurderinger, så længe de er i overensstemmelse med de her juridisk bindende forpligtelser”, siger Graham Butler.
Det væsentligste kritikpunkt af de danske myndigheders praksis har imidlertid været, at Udenrigsministeriet helt undlader at sagsbehandle i visse sager om våbeneksport. Og at der derfor ikke bliver foretaget nogen konkret vurdering af risikoen for bl.a. krigsforbrydelser, inden der bliver givet tilladelse til eksporten.
I Danmark behandles sager om våbeneksport af Rigspolitiet – før i tiden Justitsministeriet. Men den konkrete vurdering af risikoen for bl.a. krigsforbrydelser, som EU-reglerne kræver, er det Udenrigsministeriet, der er ansvarlig for at foretage. Udenrigsministeriet bliver derfor inddraget som høringspart i sagerne.
Det sker dog ikke i sager om “eksport af delkomponenter til projekter, som sker i et samarbejde med EU- og NATO-lande”, skrev Udenrigsministeriet den 8. marts 2023 i et svar til Danwatch og Information. Heriblandt F-35-samarbejdet. Med andre ord har de danske myndigheder helt undladt at foretage en konkret vurdering efter kriterierne i EU-reglerne, når de har givet tilladelse til eksport af komponenter til de kampfly, som Israel aktuelt anvender i forbindelse med krigen i Gaza.
Det er en praksis, som juridiske eksperter har betegnet som ulovlig.
“Ansvaret for at lave en risikovurdering er klart. Derfor er der sket en overtrædelse af EU’s fælles regler om våbeneksport samt FN’s våbenhandelstraktat”, lød det blandt andet fra den danske jurist Jacques Hartmann, der er professor i international ret ved University of Dundee i Skotland.
Danwatch og Information spurgte dengang Justitsministeriet og Udenrigsministeriet ind til, hvordan praksissen harmonerer med reglerne.
Og i forbindelse med dialogen om de spørgsmål gav en embedsmand i Udenrigsministeriet udtryk for, at reglerne ikke var juridisk bindende – ligesom nuværende og tidligere embedsmænd i Udenrigsministeriet altså også ved tidligere lejligheder havde givet udtryk for.
Information og Danwatch gjorde i forlængelse af samtalen Udenrigsministeriet opmærksom på en akademisk artikel, hvoraf det fremgik, at reglerne er juridisk bindende for EU’s medlemsstater, og at det tyske Økonomiministerium på sin hjemmeside omtaler reglerne som “juridisk bindende”.
De danske ministerier kunne ikke umiddelbart besvare Danwatch og Informations spørgsmål, og endte i stedet med at indlede en mere end tre måneder lang udredning af den danske eksportkontrolpraksis.
I juni 2023 meddelte udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen så Folketinget, at Udenrigsministeriet og Justitsministeriet var kommet frem til, at EU-reglerne er juridisk bindende. Han afviste samtidig, at myndighederne skulle have overtrådt reglerne.
“Det er Udenrigsministeriets og Justitsministeriets vurdering, at Danmarks tilgang og praksis på området – også når det gælder større bi- og multilaterale projekter – er i fuld overensstemmelse med Danmarks EU-retlige og internationale forpligtelser”, sagde Lars Løkke Rasmussen ved et samråd i Folketingets udenrigsudvalg.
Udenrigsministeriet erkendte dog samtidig, at det er “hensigtsmæssigt, at der fremadrettet sker en formalisering af formatet” for myndighedernes praksis i de sager, hvor der ikke bliver foretaget en vurdering efter kriterierne i EU-reglerne.
Juridiske eksperter har efterfølgende modsagt konklusionen om, at den danske praksis skulle være i overensstemmelse med de internationale regler på området. Ud over EU-reglerne overtræder Danmark ifølge dem også FN’s våbenhandelstraktat.
Da Danwatch og Information sommeren 2023 i første omgang konfronterer Udenrigsministeriet med misforståelsen om, at EU-reglerne ikke er juridisk bindende, forsøger ministeriet indledningsvis at give indtryk af, at sagen er isoleret til Justitsministeriets fejlagtige folketingsbesvarelse.
“Udenrigsministeriets sagsbehandling af ansøgninger om eksport af militærteknologi og –udstyr har ikke været påvirket af, at det ved en fejl fremgik af Justitsministeriets besvarelse af 17. maj 2022 af spm. nr. 155 fra Folketingets Europaudvalg, at Rådets fælles holdning fastsætter ikke-bindende regler”, skriver Udenrigsministeriet i sit første svar.
På trods af, at Udenrigsministeriets embedsmænd altså har givet udtryk for samme fejlopfattelse over for både Information og Danwatch. Og på trods af folketingssvaret fra 2017, der indeholder forbehold på et punkt, hvor reglerne er absolutte.
I et efterfølgende svar modererer Udenrigsministeriet sin påstand:
“Udenrigsministeriets sagsbehandling af ansøgninger om eksport af militærteknologi og –udstyr har ikke været påvirket af spørgsmålet om den juridiske karakter af EU’s fælles holdning. Det bemærkes i den forbindelse, at den danske eksportkontrolpraksis inden vedtagelsen af EU’s fælles holdning i 2008 baserede sig på kriterierne i EU’s adfærdskodeks for våbeneksport fra 1998, der ikke var juridisk bindende for medlemslandene”, skriver ministeriet.
“Udenrigsministeriets eksportkontrolpraksis vurderes at være sket og sker fortsat i overensstemmelse med EU’s fælles holdning”.
Danwatch og Information har forsøgt at få en kommentar fra Justitsministeriet, men ministeriet henviser til Udenrigsministeriet.
Emilie Ekeberg
Charlotte Aagaard
