Det er meget tvivlsomt, om Danmark overholder international ret i forbindelse med eksporten af dansk-producerede komponenter til Israels F-35-fly, der i øjeblikket tager del i krigen i Gaza. Og regeringens forsvar i sagen holder ikke vand rent juridisk.
Det er den enslydende konklusion fra fem juridiske eksperter, som Danwatch og Information har konsulteret. Heriblandt de førende forskere på området, der har skrevet de juridiske lærebøger.
Både FN’s våbenhandelstraktat og EU’s regler indebærer nemlig at de danske myndigheder er forpligtet til at undersøge, om udstyret risikerer at bidrage til bl.a. krigsforbrydelser og alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, før de giver tilladelse til eksport. Og hvis risikoen er tilstrækkeligt stor, er Danmark også forpligtet til at nægte eksporten.
Men som Danwatch og Information tidligere har afdækket, har de danske myndigheder gennem de seneste ti år ikke foretaget den form for konkrete risikovurderinger, når de har givet virksomheder tilladelse til at eksportere dele til F-35-samarbejdet. Det skyldes, at eksporten går via USA, hvor de færdige fly produceres. USA er omfattet af en overordnet “rammegodkendelse” fra Udenrigsministeriet, som indebærer, at der ikke foretages en risikovurdering, når eksporten går til Danmarks tætteste allierede. Også selvom det er velkendt, at USA sælger de færdige fly til Israel.
Den fremgangsmåde er direkte i strid med international ret, vurderer blandt andre Stuart Casey-Maslen, der er forfatter til den juridiske lærebog Arms Control and Disarmament Law, medforfatter til The Arms Trade Treaty: A Commentary og æresprofessor ved University of Pretoria i Sydafrika.
“En rammegodkendelse af eksport til lande uden for EU overholder hverken våbenhandelstraktaten eller EU’s fælles regler. Våbenhandelstraktaten tillader ikke en deltagerstat at udlicitere sine forpligtelser til en anden stat”, siger han.
Danske virksomheder har samlet modtaget ordrer på mere end 3,7 milliarder kroner for at levere komponenter til F-35-flyenes amerikanske producent Lockheed Martin. Størst er virksomheden Terma, der ifølge eget udsagn har 800 ansatte involveret i produktionen af dele til F-35. Alle F-35-fly indeholder mindst seks essentielle dele produceret af den danske våbenproducent, heriblandt de såkaldte pyloner, som holder og slipper flyets eksterne bomber og missiler.
Israel er det første land uden for USA til at tage de avancerede kampfly i brug. Landet råder i dag over 36 F-35-fly – og lagde så sent som i sommer en ordre på yderligere 25 fly.
Eksporten til Israel er kontroversiel, fordi menneskerettighedsorganisationer som Amnesty International og Human Rights Watch igennem en lang årrække har beskyldt landet for mulige krigsforbrydelser i forbindelse med bombardementer i Gaza. Den aktuelle krig er ingen undtagelse på det punkt, men skiller sig ud ved at være langt mere blodig og ødelæggende end tidligere.
Efter at den palæstinensiske bevægelse Hamas den 7. oktober gennemførte et angreb ind i Israel, dræbte omkring 1.200, hvoraf hovedparten var civile, og tog mere end 200 gidsler, har det israelske militær, IDF, indledt en offensiv af historiske dimensioner i Gaza, der er et af verdens mest tætbefolkede områder.
Ifølge de lokale sundhedsmyndigheder, der er under Hamas’ kontrol, er mindst 18.200 palæstinensere blevet dræbt. Sattelitdata viser ifølge den britiske avis Financial Times, at mere end 60 procent af alle bygninger i det nordlige Gaza er alvorligt skadet. Ifølge FN-estimater er op mod 85 procent af enklavens omkring 2,3 millioner indbyggere fordrevet fra deres hjem og er nu stuvet sammen på et lille område tæt ved grænsen.
Det israelske militær, IDF, har over for Danwatch og Information bekræftet, at F-35-flyene bliver brugt i Gaza under den aktuelle krig. Dermed er der nu en “altoverskyggende risiko for, at de anvendes til at begå eller fremme alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret og menneskerettigheder”‚ siger Stuart Casey-Maslen.
“Det ville være ulovligt at tillade en sådan eksport i dag”, siger han.
Om den eksport, der har fundet sted inden krigen, var lovlig, afhænger af, hvor stor risikoen for bl.a. krigsforbrydelser og menneskerettighedskrænkelser var på de tidspunkter, hvor de danske myndigheder har udstedt eksporttilladelserne til de danske virksomheder. Ifølge EUs regler er myndighederne forpligtet til at give afslag, når der er “en klar risiko” for, at udstyret “kan” blive brugt til at begå “alvorlige overtrædelser af folkeretten”.
FN’s våbenhandelstraktat sætter grænsen ved en “overvejende” risiko. Det er uklare begreber, og det har givet “en betydelig grad af spillerum” for myndighederne inden krigen, understreger Stuart Casey-Maslen.
Fredag blev den hollandske stat frikendt i en sag om lovligheden af landets eksport til Israel gennem F-35-programmet. Distriktsdomstolen i Haag fremhævede i den forbindelse, at de hollandske myndigheder havde foretaget en vurdering i forhold til kriterierne i EU-reglerne – heriblandt risikoen for krænkelser af menneskerettighederne og krigsforbrydelser – dengang eksporttilladelserne blev udstedt i 2016.
Men i Danmark er sagen altså, at myndighederne har undladt at foretage de konkrete risikovurderinger, når de har givet tilladelse til eksport til F-35-programmet.
Det fremgår ellers af artikel 1 i EU-reglerne, at ansøgninger om eksporttilladelse “skal” vurderes “fra sag til sag” i forhold til otte kriterier, heriblandt “respekten for menneskerettighederne i det endelige bestemmelsesland og dette lands respekt for den humanitære folkeret”.
Og i FN’s våbenhandelstraktat står der, at myndighederne “forud for en tilladelse til eksport” skal vurdere en række risici, heriblandt risikoen for at udstyret vil kunne blive anvendt til at “begå eller fremme en alvorlig krænkelse af den humanitære folkeret” eller “en alvorlig krænkelse af internationale menneskerettigheder”.
Laurence Lustgarten, forfatter til bogen Law and the Arms Trade og Associate Fellow ved University of Oxford i Storbritannien, stiller sig ligeledes kritisk over for de danske myndigheders praksis.
“De ser ud til at være af den opfattelse, at de ikke behøver tænke nærmere over det, når eksporten går gennem USA. At så kan de bare gøre det”, siger han.
Det er der ifølge ham ikke støtte til noget sted i de internationale regler. “Det er noget, de har fundet på”, siger Laurence Lustgarten.
Man kan tværtimod argumentere for, at Danmark og andre underleverandører til F-35-programmet bør være “særligt på vagt”, fordi USA ikke har ratificeret FN’s våbenhandelstraktat og heller ikke er bundet af EU’s regler, pointerer han.
“Jeg vil også mene, at hvis de lavede en risikovurdering, så ville den formentlig vise, at risikoen var for stor”, siger Laurence Lustgarten.
FN’s våbenhandelstraktat forpligter Danmark til at undersøge, hvem den reelle slutbruger af udstyret er, påpeger også Ioannis Kalpouzos, der er gæsteprofessor ved Harvard Law School i USA og medstifter af Global Legal Action Network – en organisation der støtter retssager mod stater, som overtræder international ret.
“Jeg er ikke bekendt med, at USA’s generelle status eller medlemskab af en alliance som NATO skulle være tilstrækkeligt til at fravige den forpligtelse”, siger han.
“Der er plads til, at USA ikke deler alle følsomme oplysninger, og der er plads til, at Danmark kan være diskret med hensyn til USA’s vurdering, men Udenrigsministeriets praksis virker for generel og ærbødig til at leve op til kravene i FNs våbenhandelstraktat og EUs fælles regler om våbeneksport”.
Blandt kritikerne er også Zeray Yihdego, der er professor ved Aberdeen Law School i Skotland og ekspert i de internationale regler for våbenhandel. FN’s våbenhandelstraktat kræver, at de danske myndigheder “skal vurdere den potentielle endelige anvendelse af enhver eksport eller anden form for overførsel af militært udstyr, dele, komponenter og ammunition”, forklarer han.
“Uden vurderinger af den endelige anvendelse og slutbrugeren giver bestemmelserne ikke mening”, siger Zeray Yihdego.
Den kritiserede praksis går tilbage til 2013, men kom først til offentlighedens kendskab tidligere i år, da Danwatch og Information bragte en række artikler om den danske eksport til F-35-programmet. Udenrigsministeriet kunne dengang ikke svare på Danwatch og Informations spørgsmål om, hvorvidt myndighedernes praksis harmonerer med EU’s regler og FN’s våbenhandelstraktat. I stedet måtte ministeriet indlede et tre måneder langt udredningsarbejde i samarbejde med Justitsministeriet.
I juni konkluderede udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen (M) så i et svar til Folketinget, at myndighedernes praksis “er i fuld overensstemmelse med Danmarks EU-retlige og internationale forpligtelser”. Ifølge Udenrigsministeriet er det nemlig ikke nødvendigt med en egentlig konkret risikovurdering fra sag til sag, fordi myndighedernes sagsbehandling i stedet er baseret på en samlet »rammegodkendelse af Danmarks nærmeste allierede på grundlag af en samlet udenrigs- og sikkerhedspolitisk vurdering.«
Udenrigsministeriet har også omtalt det som »rammevurderingen«.
Danwatch og Information har bedt ministeriet om aktindsigt i sagen. Men i det udleverede materiale kan man ikke umiddelbart finde nogen »rammegodkendelse« eller »rammevurdering«. Adspurgt om, hvor rammegodkendelsen eller rammevurderingen findes, henviser Udenrigsministeriet til en »ministerforelæggelse af 8. januar 2013.«
Ministerforelæggelsen er en notits med titlen »Håndtering og retningslinjer om eksport af våben og dual-use produkter«, som blev forelagt daværende udenrigsminister Villy Søvndal (SF) – med kopi til daværende handels- og investeringsminister Pia Olsen Dyhr (SF). Det var på baggrund af udenrigsministerens »resolvering« af dette dokument, at myndighederne i 2013 ændrede praksis, så der ikke længere skulle foretages en konkret risikovurdering i hver enkelt sag.
Der er tilsyneladende tale om et kortfattet dokument på få sider.
Udenrigsministeriet har mørklagt dokumentet med henvisning til, at der er tale om et internt dokument, men har dog været forpligtet til at udlevere de dele af dokumentet, som indeholder faktuelle oplysninger.
Ingen af de udleverede afsnit handler om de internationale regler for våbeneksport, menneskerettighedssituationen i Israel-Palæstina eller hvilken risiko der måtte være for krigsforbrydelser og krænkelser af menneskerettighederne i forbindelse med den danske eksport til F-35-programmet.
Derimod fremgår det bl.a., at der er “sket en gradvis stigning i den samlede værdi af dansk våbeneksport”, og at eksporten ifølge industrien “giver grundlag for cirka 2.000 arbejdspladser i Danmark”.
Danwatch og Information har forelagt dokumentet for den danske jurist Jacques Hartmann, der er professor i international ret ved University of Dundee i Skotland, og tidligere har været jurist i det danske Udenrigsministerium.
Han er overrasket over, at Udenrigsministeriet har baseret sit forsvar i sagen på dette dokument.
“Der står ingenting overhovedet, der er relevant”, siger han. “Jeg kan ikke se, hvordan det kan være i overensstemmelse med våbenhandelstraktaten. Det kan jeg simpelthen ikke”, siger han.
Udviklingen siden den 7. oktober illustrerer, hvorfor det er vigtigt at foretage en konkret risikovurdering i hver enkelt sag, pointerer Jacques Hartmann.
“Der er lige nu ret vægtige beskyldninger om overtrædelser af den humanitære folkeret”, siger han.
“Så hvor man før kunne sige, at det handlede om en potentiel anvendelse af våbnene, så ved vi nu, at de bliver brugt til, hvad der ligner overtrædelser af menneskerettighederne og den humanitære folkeret. Og så må man ikke eksportere længere”.
Danwatch og Information har stillet en række spørgsmål til Udenrigsministeriet og udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen.
Heriblandt hvor i de internationale regler det præcis er, Udenrigsministeriet mener at kunne finde støtte til de danske myndigheders praksis. Det svarer ministeriet ikke på.
“Det vurderes at være i overensstemmelse med Danmarks EU-retlige og internationale forpligtelser at behandle konkrete ansøgninger om udførsel til et nærmere afgrænset projekt eller program eller til en afgrænset gruppe af f.eks. nært allierede lande baseret på nærmere definerede kriterier efter en model, hvor der foretages en samlet rammegodkendelse”, skriver Udenrigsministeriet i svaret.
Ministeriet tilføjer, at rammevurderingen vil blive “opdateret og revurderet” løbende “i lyset af udviklingen i det pågældende projekt eller program eller den pågældende landegruppe”.
“Udenrigsministeriet kan oplyse, at andre lande, herunder visse ligesindede EU-lande, har lignende tilgang i deres behandling af konkrete ansøgninger om udførsel af eksport af militærteknologi og –udstyr til bestemte lande- og/eller sagsgrupper”, skriver ministeriet.
Direkte adspurgt ønsker Udenrigsministeriet ikke at svare på, hvilke andre lande, der har en lignende tilgang.
Emilie Ekeberg
Charlotte Aagaard
