Danmark havde engang et af verdens mest restriktive regelsæt for våbeneksport.
Skiftende danske regeringer havde en klar politik om ikke at eksportere våben og militært udstyr, der kunne ende i krig og konflikt. Selv når danske virksomheder var underleverandører, krævede den danske regering indflydelse på, hvem de færdige våben blev solgt til.
Men for 23 år siden – i september 2000 – skifter den danske regering kurs.
Fremover skal Danmark ikke længere have nogen form for indflydelse på, hvor dansk militært udstyr ender, når danske forsvarsvirksomheder leverer udstyr til store udenlandske militærprojekter. Så længe det færdige produkt ikke fremstår som dansk, skal der stort set være frit spil.
Det viser en aktindsigt hos Udenrigsministeriet, som Information og Danwatch har fået.
Kursskiftet på våbeneksportområdet kræver ikke nogen lovændring og skaber ikke den store offentlige debat i år 2000. Det bliver klaret med en administrativ praksisændring og en efterfølgende skriftlig orientering af Folketingets retsudvalg.
Men i dag, 23 år senere, står det klart, at den nye politik har alvorlige konsekvenser.
Som Danwatch og Information har afsløret, leverer Danmarks største forsvarsvirksomhed, Terma, masser af dele til F-35 kampfly, som Israel har anvendt til operationer i Gaza, hvor der er begået mulige krigsforbrydelser.
De seneste to år er mere end 75 børn blevet dræbt i luftangreb, som dansk-udstyrede kampfly har deltaget i, hvilket får både Amnesty International og Human Rights Watch til at opfordre den internationale krigsforbryderdomstol ICC til at undersøge sagen.
Det er netop den nye eksportpolitik fra år 2000, der fører til, at Udenrigsministeriet i dag undlader at vurdere risikoen for krigsforbrydelser og krænkelser af menneskerettighederne i forbindelse med eksport af dansk udstyr til F-35-kampflyene, som produceres af USA og sælges videre til blandt andet Israel.
Ifølge juridiske eksperter handler de danske myndigheder i strid med både EU’s regler for våbeneksport og FN’s våbenhandelstraktat.
På grundlag af en stor mængde dokumenter, som Information og Danwatch har fået aktindsigt i, kan vi nu afsløre, hvordan den nye politik blev til for 23 år siden.
Dokumenterne kaster lys over det fem år lange forberedende arbejde op til den nye politik blev indført og viser som noget helt nyt, at den danske forsvarsindustri har haft fuldstændig afgørende indflydelse på udfaldet.
Når en forsvarsvirksomhed vil eksportere våben eller militært udstyr til en kunde i udlandet, kræver det en eksporttilladelse fra de danske myndigheder.
Tilbage i 1990’erne bliver den danske våbenlov forvaltet efter det hovedprincip, at der ikke bliver givet tilladelse til eksport til krigsførende lande eller til lande, hvor forholdene er så urolige eller ustabile, at der er risiko for væbnet konflikt.
Det er et princip, der bliver opretholdt, både når danske virksomheder eksporterer direkte til et andet land – og når der er tale om eksport til et land, der sælger udstyret videre til tredjelande.
De danske regler betyder, at Udenrigsministeriet skal høres — og potentielt kan nægte at godkende både eksport og re-eksport – hvis udstyret risikerer at ende i hænderne på menneskeretskrænkere eller krigsforbrydere.
Det er en situation, som skal blive aktuel for netop danske forsvarsvirksomheders muligheder for at få milliardordrer på leverancer til århundredets største kampflyprojekt, det såkaldte Joint Strike Fighter-program, der i dag er kendt som F-35.
I 1995 begynder en proces i det danske embedsværk, som ender med at åbne døren for eksport til lande, som de danske myndigheder ellers ikke vil tillade salg af våben og militært udstyr til.
Anledningen er en henvendelse fra danske våbenfabrikanter, fremgår det af det skriftlige materiale, som Information og Danwatch har fået aktindsigt i.
Et notat fra Erhvervsministeriet fra juni 1995 beskriver, de “uudnyttede muligheder i dansk forsvarsmaterielindustri”, som skyldes, at de danske regler er mere restriktive end andre NATO-landes.
“Danske virksomheder føler i stadigt stigende omfang, at de generelle erhvervsbetingelser på området er væsentligt ringere end i andre lande inden for den vestlige verden, som vi sædvanligvis sammenligner os med,” skriver ministeriet i notatet.
Ifølge notatet har ministeriet aktuelle eksempler på, “at danske virksomheder udelukkes som samarbejdspartnere, fordi udenlandske våbenproducenter ikke ønsker at benytte underleverandører, hvis komponenter kun må eksporteres til et stærkt begrænset antal lande”.
Erhvervsministeriets notat vinder hurtigt politisk opbakning i den daværende trekløver-regering bestående af Socialdemokratiet, Radikale Venstre og Centrum-Demokraterne.
Regeringens centrale koordinationsudvalg med statsminister Poul Nyrup Rasmussen (S) for bordenden beslutter, at Justitsministeriet skal undersøge mulighederne for “i videre omfang at tage hensyn til danske virksomheders behov i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om udførselstilladelser.”
Kort efter mødet i koordinationsudvalget bliver industrien bedt om at redegøre for “de konkrete vanskeligheder”, som de danske virksomheder står overfor, når de skal afsætte og eksportere militære produkter.
Interesseorganisationen Dansk Industri (DI) inviterer umiddelbart derefter til et møde med flere virksomheder og melder deres forslag tilbage til regeringen.
I et efterfølgende brev gør Dansk Industri det klart, at den danske administration af våbeneksportkontrollen har store konsekvenser for danske forsvarsvirksomheder.
Myndighedernes praksis er en barriere, der sætter “urimelige begrænsninger” for danske virksomheders “udviklings- og afsætningsmuligheder” i forhold til deres konkurrenter i andre EU- og NATO-lande, skriver Dansk Industri.
Det skyldes blandt andet den “unuancerede holdning”, som Danmark indtager i forhold til mulighederne for eksport til “en lang række tredjelande”.
Danmarks stramme holdning til re-eksport gør det ifølge DI stort set umuligt at indgå i internationale samarbejdsprojekter, da andre EU- og NATO-lande slet ikke har samme betænkeligheder ved, hvem de vil sælge våben til.
“Dette forhold kan ikke undgå at komplicere samarbejdet og placere danske virksomheder i en uacceptabel konkurrencemæssig situation”, skriver DI til regeringen.
Aktindsigten viser, at Dansk Industri løbende bliver inddraget i myndighedernes arbejde med at udforme en ny praksis og får lov at kommentere de enkelte justerede oplæg, inden de bliver forelagt regeringen.
I første udkast til et oplæg til koordinationsudvalget noterer Justitsministeriet, at “Dansk Industri har været inddraget i arbejdet med notatet og har anbefalet de stillede forslag”.
Oplægget bliver sendt ikke bare til de andre ministerier, der er en del af arbejdet, men også direkte til Dansk Industri. I brevet gør Justitsministeriets fuldmægtig det ganske klart, hvor stor indflydelse industrien kan forvente at få:
“Som det fremgår af oplægget, har Justitsministeriet forudsat, at der mellem de berørte ministerier og Dansk Industri kan opnås enighed om de stillede forslag.”
Dansk Industri får altså ikke bare stillet i udsigt, at organisationen kan komme med forslag til nye regler for våbeneksport. Det bliver en forudsætning, at industrien er enige i myndighedernes nye retning.
Senere i processen, da der er arbejdet videre med notatet, understreger Erhvervsministeriet også over for de andre ministerier:
“Notatet bør i lighed med det tidligere udkast fra februar sendes i høring inden forelæggelse for koordinationsudvalget. Erhvervslivets synspunkter vil være vigtige elementer i beslutningsgrundlaget.”
Derimod får hverken menneskeretsorganisationer eller andre udenforstående tilsyneladende mulighed for at komme med input.
Klassisk dansk lobbyisme
Anne Binderkrantz er professor på Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet og ekspert i lobbyisme.
Hun betegner forløbet som “klassisk dansk” med en markant inddragelse af erhvervslivets store interesseorganisation frem for de enkelte virksomheder, der bliver berørt af lovgivningen.
At det drejer sig om en administrativ praksisændring og ikke en decideret lovændring har stor betydning for, hvem der bliver hørt, forklarer hun.
“Jo længere, det kommer ned i administrative praksisser og cirkulærer, jo mere ensidig bliver inddragelsen også”, siger Anne Binderkrantz.
I den lukkede proces afskærer man stort set alle andre parter fra indflydelse — hvis de da overhovedet bemærker, at ændringerne er på vej.
“Amnesty International — eller hvem der ellers kunne være relevante her — har ikke kontakter ind i embedsværket på samme måde, som erhvervslivet har. Der sidder ikke nogen på den anden side, der er lige så stærke som Dansk Industri”, siger hun.
Parallelt med lobbyindsatsen lægger Dansk Industri også pres på regeringen i offentligheden.
I begyndelsen af marts 1996, få uger efter Justitsministeriet rundsender det første udkast til en ny praksis til regeringens koordinationsudvalg, starter en længere artikelserie i Berlingske Tidende om de restriktive vilkår, industrien er underlagt. Det viser en søgning i mediedatabasen Infomedia.
“Forsvarsindustri slås med forældet lov”, lyder overskriften i Berlingske på en artikel, hvis eneste kilder er to ansatte i Dansk Industri, der giver hinanden ret i, at der er et stort problem.
Avisen følger op med historier om, at Danmark risikerer at blive hægtet af kommende samarbejder i den europæiske forsvarsindustri, hvis man opretholder den skrappe linje.
Senere kommer der også eksempler på mistede ordrer på grund af den strikse lovgivning og – trods alt – et lyserødt portræt af en dansk virksomhed, der formår at få “Vækst trods skrap våbenlov”.
Ifølge Dansk Industris talspersoner er problemet blandt andet, at forvaltningen af lovgivningen er så “unuanceret”, at selv beskyttelsesdragter og udstyr, der udelukkende kan bruges defensivt, bliver betragtet som våben.
De stramme danske regler betyder, at der “er store huller på verdenskortet, der er totalt lukket land for eksport af dansk forsvarsudstyr”, som det hedder i Berlingske Tidende.
Og at reglerne også omfattede underleverancer til andre allierede lande gør det kun endnu mere umuligt for de danske forsvarsvirksomheder. Som Marianne Castenskiold, chefkonsulent i Dansk Industri, formulerer det i Berlingske Tidende:
“Det er jo illusorisk at tro, at Danmark kan bestemme, hvor USA skal eksportere til. Vi kan ikke diktere, og derfor vælger de bare en anden og mindre besværlig leverandør.”
Mens embedsmændene følger med i forsvarsindustriens store udfordringer i dagspressen, arbejder de videre på at finde en ny model, der kan hjælpe virksomhederne.
Men selv om intentionerne bag forslaget ligger klar, ender processen med at gå i stå midt i en diskussion mellem de forskellige ministerier om, hvordan man bedst fremlægger det for regeringens koordinationsudvalg.
I marts 1997 rykker Dansk Industris administrerende direktør Hans Skov Christensen derfor direkte justitsminister Frank Jensen (S) for, om der ikke snart sker noget.
Han henviser til, at Dansk Industri i de seneste to år havde deltaget i et “samarbejde med de relevante ministerier, herunder Justitsministeriet”, om i “videre omfang at tage hensyn til virksomhedernes konkurrenceevne”, men at det trods “gode intentioner fra alle sider” ikke er lykkedes at nå til et resultat.
“Dansk Industri skal derfor henstille til, at bestræbelserne på at realisere dette mål intensiveres,” skriver Hans Skov Christensen til justitsministeren.
Information har været i kontakt med flere kilder tæt på processen, men ingen af dem kan huske, hvorfor det trækker så længe ud. Ingen af dem husker et specielt kontroversielt forløb med store uenigheder på det politiske niveau.
Jørgen Estrup, der er medlem af Folketinget fra 1984-2000 for Radikale Venstre, husker ikke interne diskussioner omkring lempelsen på våbeneksportområdet. Radikale Venstre er med i den daværende regering, og Jørgen Estrup er formand for Udenrigsudvalget og medlem af forsvarsudvalget. Men han understreger, at han ikke er involveret i beslutningen, da den bliver holdt på regeringsniveau.
Efter at have læst sagens dokumenter har han dog et bud på, hvorfor det endelig lykkedes at blive enige om en ny praksis i år 2000.
“Det var kort efter det forsvarsforlig, hvor man gik fra options- til udviklingsfasen i Joint Strike Fighter projektet,” siger han med henvisning til projektet, der i dag er blevet til F-35.
“Det er nok grunden til, at man endeligt lander det på det her tidspunkt.”
Jørgen Estrup kan godt huske våbenindustriens pres på politikerne i de år.
Presset drejer sig særligt om Terma og virksomhedens deltagelse i Joint Strike Fighter projektet.
At Dansk Industri spiller en så stor rolle for lovændringen er ikke overraskende, synes han.
“Ikke mindst hos Socialdemokratiet var der en væsentlig interesse i, at Dansk Industri og dermed også fagbevægelsens interesser blev varetaget. Der var arbejdspladser på spil,” siger Jørgen Estrup.
Information har også kontaktet daværende finansminister – og medlem af Koordinationsudvalget Mogens Lykketoft (S) om sagen. Han husker ikke, da det bliver drøftet i udvalget for 23 år siden.
Efter at have fået tilsendt sagens dokumenter understreger han, at han ikke mener, at Danmark bør eksportere våben til Israel.
Han vurderer dog, at der ikke er meget at stille op i forbindelse med F-35-samarbejdet.
“Danmark har aldrig haft mulighed for at forhindre USA i at levere kampfly til Israel. Et forbud mod re-eksport af danske komponenter i amerikansk kampfly-produktion i USA havde desværre ikke forhindret bombardementer af Gaza, men alene medført at amerikanerne selv eller andre lande havde leveret disse komponenter i stedet for danske Terma”, siger Mogens Lykketoft.
Daværende justitsminister Frank Jensen (S) ønsker ikke at udtale sig om sagen.
I det endelige notat, som bliver forelagt regeringens koordinationsudvalg i februar 2000, er der – i tråd med Jørgen Estrups teori – eksplicitte referencer til Joint Strike Fighter-programmet.
Aktindsigten viser, at der undervejs er flere modeller i spil for en lempelse af myndighedernes praksis. Det ender med den mest vidtgående.
Forslaget indebærer “en liberalisering af gældende praksis”, i det der ikke længere vil blive stillet krav om oplysninger om re-eksport i militære samarbejdsprojekter som Joint Strike Fighter.
Fremover vil det alene være op til det allierede EU- eller NATO-land, hvor det færdige produkt bliver samlet, at beslutte, hvem de ønsker at eksportere det færdige militære udstyr til.
Det danske embedsværk eksemplificerer det endda i et notat til regeringstoppen specifikt med henvisning til eksport til et af verdens mest brutale diktaturer, Saudi-Arabien.
“Forslaget vil (..) muliggøre eksport af danske dele til fremstilling af f.eks. fly i USA med henblik på eksport af færdige fly til bl.a. Saudi Arabien – også selvom dette som anført formentlig ikke vil kunne ske efter den hidtidige praksis”, står der i notatet — med en beroligende tilføjelse i den følgende sætning.
“Det bør dog understreges, at det færdige produkt ikke vil fremstå som dansk”, står der i notatet.
Et par måneder senere orienterede justitsminister Frank Jensen Folketingets retsudvalg i væsentligt mere overordnede toner.
I hans notat til udvalget forklarer Frank Jensen, at den nye praksis vil betyde, at der fremover vil blive givet tilladelse til eksport til EU og NATO-lande “uden krav om oplysning om eventuel re-eksport”, når det vedrører bi- og multilaterale samarbejdsprojekter mellem militære myndigheder i Danmark og disse lande.
Men det bliver samtidig understreget, at lempelsen kun gælder “ikke dødbringende” materiel.
Et begreb, der måske umiddelbart kan lyde tilforladeligt.
Men hvis medlemmerne af retsudvalget nærstuderer det vedhæftede bilag, kan de se, at begrebet “ikke dødbringende” materiel bliver defineret lidt anderledes, end man umiddelbart skulle tro.
Fly, krigsskibe og pansrede køretøjer samt dele til disse bliver ifølge bilaget anset som ikke-dødbringende og er dermed omfattet af de nye liberale regler.
Det bliver ikke skåret ud i pap for folketingsmedlemmerne. Og der står heller ikke et ord om hverken det internationale kampfly-samarbejde eller om potentielle kampfly til Saudi Arabien, sådan som embedsmændene ellers gjorde opmærksom på på de indre linjer.
At det ikke helt er gået op for politikere i Folketinget, hvad ændringen egentlig indebærer, kan man se af en sag, der dukker op i pressen i 2002, godt halvandet år senere.
Her kan blandt andre Politiken beskrive, at der sidder nogle displays fra Terma i Israels F-16-fly. Eksporten til Israel er foregået via den amerikanske producent af flyene – og dermed er man sluppet uden om den tidligere så restriktive danske politik.
Som Børge Witthøft, daværende direktør for Airborne Systems i Terma, ærligt konstaterer i Politiken:
“Jeg tror ikke, at vi kunne få eksporttilladelse, hvis det var direkte til Israel, så derfor søger vi det heller ikke”.
Eksporten til de israelske F-16-kampfly møder kritik fra ikke bare Enhedslisten, men bemærkelsesværdigt nok også fra Radikale Venstre og fra Socialdemokratiet — kun et år efter, at partiet selv har været drivkraften bag liberaliseringen af våbeneksportlovgivningen.
“Jeg mener ikke, at vi skal eksportere den slags udstyr til Israel, når de har brugt kampfly til angreb på de palæstinensiske områder”, siger Socialdemokratiets daværende forsvarsordfører, Per Kaalund.
I et efterfølgende folketingssvar om våbeneksporten til Israel henviser den nye justitsminister Lene Espersen (K) til, at Folketingets retsudvalg er blevet orienteret om ændringerne af reglerne og de nye kategoriseringer af våben.
“Det fremgår heraf, at fly er kategoriseret som våbenplatforme, der ikke i sig selv anses for dødbringende materiel,” skriver ministeren.
I dag ved vi, at den nye liberale eksportpolitik baner vej for, at den danske forsvarsindustri bliver en del af F-35-projektet. Danske virksomheder har foreløbig modtaget ordrer for mere end 3,7 milliarder kroner for at levere dele til F-35-flyenes amerikanske producent Lockheed Martin.
Den største leverandør er Terma, som ifølge virksomheden selv har 800 ansatte involveret i produktionen af dele til F-35.
Derfor er det heller ikke længere bare displays til kampflyene, der kommer fra Danmark. Alle F-35-fly indeholder et stort antal komponenter, der er produceret af bl.a. Terma.
Mest iøjnefaldende er de såkaldte pyloner, eller bombeophæng, som anvendes til at holde og affyre flyenes eksterne bomber og missiler.
Det, der af Dansk Industri bliver kaldt en “unuanceret” dansk kategorisering af våben og eksemplificeret med beskyttelsesdragter og andre ikke-kontroversielle genstande, har altså banet vejen for eksport af udstyr, der er noget mere offensivt.
Og det, der over for Folketinget bliver fremstillet som ikke-dødbringende materiel, er endt med at bidrage til særdeles dødbringende bombardementer af Gaza.
Information og Danwatch har forelagt artiklen for Udenrigsministeriet, som ikke har ønsket at kommentere beskrivelsen af forløbet.
I et mailsvar til Information og Danwatch skriver DI’s direktør for forsvar og industri, Joachim Finkielman, at organisationen fortsat støtter “ordningen fra 2000, der sikrer danske eksportmuligheder til vores nærmeste og vigtigste allierede”.
Det handler ikke bare om industripolitik, men også om sikkerhedspolitik, pointerer han.
“I en usikker verden, hvor der er krig i Europa, har vi alle set behovet for øgede forsvarsinvesteringer og produktion af forsvarsmateriel. Her har det vist sig, at sammenholdet i Europa og med USA har været afgørende for europæisk sikkerhed. Det vil det blive ved med at være”, skriver Joachim Finkielman.
Charlotte Aagaard
Emilie Ekeberg
Nikolaj Houmann Mortensen
